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退耕还林政策的进退之道-【新闻】筒距兰

发布时间:2021-04-20 13:20:42 阅读: 来源:分裂机厂家

退耕还林政策的进退之道

在国家林业局提供给本报的资料中,对于这次退耕还林的政策调整,国家林业局局长周生贤将其定义为“适时性、结构性的调整”。 周生贤在今年3月19日的讲话中说,“根据中咨公司中期评估意见,以及我局和西部办、发改委、财政部、粮食局等有关部门的调研结果,退耕还林必须在继续推进的基础上,进行适当调整,把握好规模、节奏和力度。” “怎么理解适时性和结构性?”国家林业局退耕办综合处刘处长接受本报采访时说,“适时性是指当前国家粮食安全和耕地锐减等多方面因素,结构性则是经过几年大规模的退耕,已经到了一定程度,现在退耕还林的重点,将由退耕地为主,转到以荒山造林为主。” 耕地的压力“近年全国粮食减产幅度很大,”国务院一位研究人士告诉记者,“粮食安全是国家稳定的基础,不能不引起高度的重视。” 从国家统计局发布的《2003年国民经济和社会发展统计公报》可以看出端倪:我国去年全年粮食产量为4.3亿吨,比上年减产2639万吨。去年全年粮食种植面积14.9亿亩,比上年减少6720万亩。由于生产锐减,每年形成的粮食缺口高达250亿至350亿公斤,去年的缺口更高达500亿公斤。以致今年“两会”期间,不少代表呼吁政府要高度重视粮食安全问题。 这种重视从最近的电视新闻中都可以看出来,进入4月,胡锦涛、温家宝频频入访农家,鼓励农民种粮,并承诺以“不低于0.7元/斤的保护价收购”。 与此相对应的是耕地面积的锐减,国土资源部今年3月公布,2002年全国耕地减少2529万亩,2003年减少3800万亩,1996年时我国的耕地总面积为19.51亿亩,到2003年底的最新数据已经减少到18.51亿亩。国土资源部的官员认为,建设用地、开发区圈地、生态退耕是其中的主要因素,在此背景下,从去年下半年开始,全国范围的土地市场清理整顿拉开序幕,强行收回了不少未经审批的建设用地。 也正是在此背景下,退耕还林工程开始进入国家宏观调控的视野,“退耕还林是粮食换生态,退耕之后给农民补助粮食,”中科院地理科学与资源研究所刘爱民博士分析,“此前决策的基础是认为粮食太多了,现在在粮食安全与耕地锐减的双重因素挤压下,退耕还林不可避免要受到冲击,因为它不仅减少耕地,还消耗粮食库存。” 国家林业局提供给本报的数据显示,退耕还林工程推行5年来,全国一共退耕造林1.08亿亩,补助农民粮食折合资金338.4亿元(注:中央政府以0.7元/斤的价格下拨购粮款给各省),换算成粮食483.4亿斤。 刘爱民博士认为,“尽管看起来数字很大,但绝不是说退耕还林是导致粮食减产的主要因素,原因很简单,退耕还林主要退的是坡耕地、沙化地,亩产200斤以下,这些地本来就不该辟作耕地,10亩的产量也仅等于南方一亩。” 国务院一位研究人士也透露,在去年粮食生产中,山东、福建、江苏、浙江等东南沿海省份,占到减产量的50%以上,主要是耕地减少,以及种植结构由种粮为主,变成了种经济作物为主。这些地区都未列入退耕还林的范围。 但毫无疑问,在国家“以最严格的措施控制耕地减少”的背景下,粮食安全又日益成为社会关注的焦点时,就势必调整了。“一旦认为粮食要出问题了,大家的神经就很紧张,”北京大学中国经济研究中心卢锋教授认为,“只要上升到国家安全的高度,决策就带有了很大的政治性。” 卢锋认为粮食安全最近是不是构成了问题,学术界尚存争议,“而担心粮价上涨会导致通货膨胀,也是一个假设的逻辑。”1990年代末的粮食体制改革最终以失败告终,根源正在于以行政手段替代市场功能。 事实上,卢锋认为,越来越多的迹象表明,新一届中央政府正致力于宏观调控,给中国过热的经济降温,在这一轮攸关大局的调控中,农业首先要起到基础的稳定作用,而真正的主战场在钢铁、房地产等领域,退耕还林政策调整,仅仅是一个侧面。 利益驱动的国家行动如果分析退耕还林政策的整个历程,国家意志在其中所起的作用,一直在发生微妙的变化。兰州市政府办公厅农林处处长王宇和就认为,政策的实施过程中,存在复杂的利益博弈,而这些博弈,反过来又导致了政策的变化。 梳理“退耕还林”的历史,这个词见诸新中国的政策,最早要追溯到1949年4月,当时晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》中,第一次提到“林中小块农田应停耕还林”。 此后,退耕还林在新中国的******政策中被提及至少7次,但真正转化为国家行动,却是在1998年,在经历长江流域的特大洪水后,中央政府痛定思痛,对西南西北、尤其是长江黄河源头的生态建设,提升到“国土安全”高度,天保工程和退耕还林工程,正是在此背景下启动,时任总理的朱镕基,在视察西南西北6省后,首次提出了退耕还林的16字方针。 “这一政策的******特点,就是将利益机制和市场法则,导入运作之中。”定西市的一位基层官员告诉记者,“以往的生态改造,为什么总是雷声大雨点小,就在于以政治动员为主,没有解决利益机制的问题。” 在生态治理方面,定西无疑是一个值得解剖的标本,这是一个饱受生态恶化之苦的地区,清朝名臣左宗棠任甘陕总督时,就曾慨叹“定西苦瘠甲天下”。中华人民共和国成立后,周恩来总理在看到定西人生活的状况时,不禁潸然泪下。 定西县志中的记载,清朝康熙时还“立楼置门、伐木通道”,而到咸丰之后,就已经是“千里陇原一片赤地”的景象。 对于定西是否存在过“林草丰美”的时代,兰州大学生态学专家王刚教授表示值得怀疑,但近代人口膨胀导致大面积开荒,无疑是生态恶化的主因,“人多就要吃饭,要粮就要开荒,”在王刚眼里,“粮食和生态的矛盾始终就存在,小到升斗小民要养活自己,大到国家因为粮食安全而暂时牺牲环境,动机并没有区别。” “根据联合国专家的测算,定西的生态和环境承载力,最多16人/平方公里,而现在,一平方公里147人,超过了10倍,”那位基层干部告诉记者,“773万亩耕地,坡耕地就占667万亩,不解决谁来养活自己的矛盾,生态改造事实上就陷入了死循环。” “国家补助钱粮退耕还林,事实上正是针对这一点,”那位基层干部认为,“这样就将生态环境的破坏者,变成了建设者和维护者。” 被争夺的指标但利益无疑是把双刃剑,一方面,各省在退耕还林工作中,表现出从所未有的热情,以甘肃为例,1999年—2003年,累计完成退耕还林建设任务1445万亩,累计获得国家投入31.12亿元,几乎等于前十几年的总和,水土流失面积和土壤侵蚀量明显减少,但另一方面,各个省也开始竞相争夺退耕还林的指标。 国家林业局提供的资料显示,1999年,退耕还林仅在陕西、山西、甘肃三省试点,2000年3月试点扩大到了17个省,而到2002年正式启动时,范围已经扩大到24个省和新疆生产建设兵团。 国务院一位研究人士认为,“退耕还林的主要目的,是针对西部的生态改造,但在范围不断扩大之后,就成了一块‘唐僧肉’既无法突出重点,面积却越来越大,中央财政的负担也越来越重, 所以采取措施调整也就势在必行了。” 对于甘肃超标建设的状况,这位人士认为同样存在利益的博弈,“每一级政府事实上都在超标建设,以拿到更多的指标。”记者在甘肃采访时也发现,例如宁远镇预安排指标1.5万亩,各村后来实际共完成1.7万亩,定西市的预定指标42万亩,实际各区县完成57万亩。 在层层以“既成事实”为理由,要求上级政府“开口子”时,既要保证政令的权威,又要体恤黎民的疾苦,还要考虑政策的连续性,避免一刀切,或许,这是甘肃退耕事件最让人左右为难的问题。 对于整个政策的流变过程,中科院的刘爱民博士认为,其中体现出现有行政系统的鲜明特点,“值得作为案例来进行深层分析”。

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